毛泽东审计监督思想及其所领导的审计实践
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审计研究简报

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(总第274期)

 

  审计署审计科研所                    2013917 

 

 

毛泽东审计监督思想及其所领导的审计实践

 

审计作为一种经济监督制度和活动,作为国家和组织治理的重要组成部分,对于维护国家和组织的经济秩序、提高资金使用效益、促进节约和廉政建设、保障国家和组织的正常运行和健康发展,具有重要的作用。不同时期的审计由于其所处环境的差异,审计表现为各种不同的形式。

毛泽东作为党和国家的重要领袖,在中国革命时期和建国后,在审计方面具有极其重要的思想,并且通过高层决策和部署,领导当时的审计实践,对革命和建设发挥了积极的作用。所有这些,对于指导我国当前的廉政建设和国民经济转型发展具有重要的现实意义。

一、毛泽东的审计监督思想

毛泽东基于对革命和建设重大事项的探索和决策,产生了具有时代、实践特色的审计监督思想,具体包括在以下几个方面:

1.强调审计的政治属性。

审计通过监督财政财务收支而发挥作用,因而较多地表现为经济方面的色彩,人们容易忽略其政治方面的内涵。毛泽东却慧眼独具,在对大革命时期农民运动的考察中,将农民运动中的清算和罚款活动归入政治范畴。

毛泽东《湖南农民运动考察报告》[1]列示的农民协会十四件大事,清算和罚款被列入第二件大事政治上打击地主清算。土豪劣绅经手地方公款,多半从中侵蚀,账目不清。这回农民拿了清算的题目,打翻了很多的土豪劣绅。好多地方组织了清算委员会,专门向土豪劣绅算账,土豪劣绅看了这样的机关就打颤。这样的清算运动,在农民运动起来的各县做得很普遍,意义不重在追回款子,重在宣布土豪劣绅的罪状,把土豪劣绅的政治地位和社会地位打下去。”“罚款。清算结果,发现舞弊,或从前有鱼肉农民的劣迹,或现在破坏农会的行为,或违禁牌赌,或不缴烟枪。在这些罪名之下,农民议决,某土豪罚款若干,某劣绅罚款若干,自数十元至数千元不等。被农民罚过的人,自然体面扫地。这里的清算和罚款,实际上就是审计查证核实和处理,通过清算委员会的审计,打击土豪劣绅,维护贫苦农民利益,达到政治上的目的。

2.将审计定位于高层次的监督。

毛泽东担任中华苏维埃共和国主席期间,根据当时的客观需要,推动了中央审计委员会的设立,中央审计委员会隶属于中央执行委员会,与中央人民委员会、中央革命军事委员会、最高法院并列,由此产生了具有高度权威与独立地位的审计机构,负责审核国家岁入与岁出,监督国家预算的执行。

3.重视算账的基础性作用。

农村集体化运动中,出现一些贪污浪费、损害群众利益的现象,毛泽东对此十分重视,强调了算账及其诸多好处。

1959330,毛泽东在陶鲁笳关于山西省各县五级干部会议情况的报告上批注:旧账一般不算这句话,是写到了郑州讲话里面去的,不对,应改为旧账一般要算。算账才能实行那个客观存在的价值法则。这个法则是一个伟大的学校,只有利用它,才有可能教会我们的几千万干部和几万万人民,才有可能建设我们的社会主义和共产主义。否则一切都不可能。对群众不能解怨气。对干部,他们将被我们毁坏掉。有百害而无一利。[2]

195943,在王任重报送的王延春、姜一、吴德简一九五九年三月三十日关于麻城县万人大会情况给王任重并湖北省委的第二次报告上批示:此件极好,每一个县、社都应这样做。算账才能团结;算账才能帮助干部从贪污浪费的海洋中拔出身来,一身清净;算账才能教会干部学会经营管理方法;算账才能教会五亿农民自己管理自己的公社,监督公社的各级干部只许办好事,不许办坏事,实现群众的监督,实现真正的民主集中制。[3]同日,在谭震林关于各省的六级干部会议和县的五级干部会议情况的信上批示,也提出了账一般要算的要求。

毛泽东批语中的算账除了一般意义上的记账、算账,还包括了财务检查与监督,即审计的内容。毛泽东主张账一般要算,算账具有诸多好处,并且将算账提高到了实现民主集中制、建设社会主义和共产主义的高度。

4.以运动式审计为主要审计形式。

在建国后到改革开放前的时期,各种各样的运动多,在审计领域,由于在国家层面没有设立专职的审计机构,运动式审计成了审计的一种主要形式。毛泽东领导了三反四清等具有时代特色的群众运动的审计方式。这种方式从上到下、横跨各个领域,根据上级的行政命令,开展审计的核查和处理。它是当时政治环境的产物,虽然不是经常性的审计,但涉及范围广,处理严厉,对于遏制贪污和浪费发挥了一定的作用。

二、革命时期毛泽东领导的审计实践

基于革命和战争的客观需要,在毛泽东领导下,革命根据地审计得到了较大发展。

中华苏维埃共和国是土地革命战争时期中国共产党建立政权的一次重要尝试,毛泽东领导下的中华苏维埃共和国政府在审计方面进行了诸多探索。

193111月,第一次全国苏维埃代表大会在江西瑞金召开,大会选举产生了中华苏维埃共和国中央执行委员会。中央执行委员会举行第一次会议,选举毛泽东为中华苏维埃共和国中央执行委员会主席,同时选举毛泽东为中央人民委员会主席。

中央执行委员会为中华苏维埃共和国最高权力机关,下设人民委员会。人民委员会内设外交、军事、劳动、土地、财政、司法、内务、教育、工农检察等人民委员部和国家政治保卫局,此后不久又成立了中央革命军事委员会和最高法院,直属中央执行委员会领导。

随着苏区范围的扩大和红军队伍的壮大,国民党政府感受到了来自苏区的革命威胁,加紧了对苏区的军事围剿和经济封锁,苏区的财政经济状况日趋严峻。在财政经济异常困难的同时,各级苏维埃政府对于财政管理工作又缺乏经验,财政既不统一,也无预算决算,自收自支,各自为政,财政也不公开,贪污腐化现象比较严重。1932817,中央人民委员会第22次常务会通过《财政部暂行组织纲要》共14条,规定在省以上财政部设立审计机构,开展审计工作。在中央财政人民委员部设审计处,省财政部设审计科。审计处的职责是审核国家总预决算;检查会计账目;审核国家预备费支出;检查国库现金、存款。

由于财政未完全统一,各级政府习惯于承袭过去自由开支的做法,预算决算制度只在部分地区建立起来,财政管理中仍存在一些问题。财政制度不健全,缺乏必要的内部控制制度,财政管理混乱,收钱机关、管钱机关、用钱机关混在一起,出现了贪污浪费舞弊的问题。1933915,中央人民委员会召开第49次会议讨论新的财政计划。会议通过了财政人民委员部拟定的新财政计划,同时决定成立审计委员会。审计委员会隶属于中央人民委员会,独立于财政部门,专司审计职能。红军内部也成立了审计委员会,编设了稽核员。审计委员会的成立,使审计职能从财政管理机关中独立出来,标志着审计监督制度发生了新变化。

193412221召开的第二次全国苏维埃代表大会全面回顾总结了临时中央政府成立两年来的工作经验与成效,毛泽东在会上指出:财政的支出,应该根据节省的方针。应该使一切政府工作人员明白,贪污和浪费是极大的犯罪。反对贪污和浪费的斗争,过去有了些成绩,以后还应用力。节省每一个铜板为着战争和革命事业,为着我们的经济建设。[4] 1934217,经第二届中央执行委员会第一次会议通过,毛泽东主席签发了《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》(中字第一号令)。该组织法把预、决算的审查与批准权划归了中央执行委员会,规定中央执行委员会下设中央审计委员会。审计委员会由59人组成,其成员由中央执行委员会主席团委任。中央审计委员会设主任、副主任各1人,其他人员按需设置。中央审计委员会地位的变化,标志着苏区审计体制的重大变革,审计工作迈入了新的发展阶段。

中央审计委员会划归中央执行委员会的同时,为保障苏维埃财政政策的充分执行,裁判检举对贪污浪费的行为,使财政收支适合于目前革命战争的需要,1934220,临时中央政府主席毛泽东签署命令,颁布了中国共产党领导下红色政权的第一部审计法规《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》,共19条。该条例规定了建立审计监督制度的目的、审计职权、审计体制、审计范围和任务、审计工作报告制度、审计程序等。审计条例赋予中央审计委员会的职责是:审计岁入岁出的预决算;全国行政费的预决算;海陆空军的预决算;关于经济建设的收支预决算;由中央政府发补助费的群众团体的预决算。赋予中央审计委员会分会的职责是:审计省苏维埃及省一级机关,中央直属市县及市区苏维埃的预决算;各县市苏维埃的预决算;地方武装的预决算;受中央审计委员会命令审查之件。具体审计内容包括各级苏维埃政府、海陆空军和地方武装、经济建设各部门与中央政府发补助费的群众团体的预决算是否按财政部规定的会计季度、表式编制和填裁,决算是否附送相关单据,是否按规定的程序报送审查和批准等。各级苏维埃预算和决算由中央财政人民委员部汇编后,经中央审计委员会审查,人民委员会通过,中央主席团方予批准。条例还对中央审计委员拒绝审查决算的权力、预算决算审计时效、审计处理和复议的办法,以及委托审计等做出了明确规定。

抗日战争时期,国共两党第二次合作,19379月,陕甘宁边区政府正式成立,内设审计处。19391月,边区参议会经过立法程序,通过《陕甘宁边区政府组织条例》,规定在边区政府下设审计处,赋予了8项职权,确立了审计的法律地位。193912月,中共中央决定中央财政经济部建立会计处和审计处,对陕甘宁边区党政军的经费开支进行集中管理和审计,边区政府审计处随即撤销。194010月,中央财政经济部撤销,在党中央机关、军队系统、边区党政机关按系统分别设立了三个财经处,在财经处内设审计科。这时名义上恢复了边区政府审计处,但实际工作由财经处审计科办理。19419月后,边区财经处撤销,审计处发挥作用,各分区、县市开始设审计员,还制定了《各分区县市审计工作暂行规程》、《审计制度示范》等一系列审计法规。随着各敌后抗日根据地的建立和逐步扩大,晋察冀、晋冀鲁豫、山东、苏中、华北、晋绥等抗日根据地民主政府也纷纷建立。为了加强财政管理,严格财经纪律,监督部队、机关合理地使用有限的财政资金和经费、粮秣,防止贪污浪费,各抗日根据地逐步建立审计机构,开展了卓有成效的审计工作。

解放战争时期,随着解放区的扩大,中国共产党领导下的西北、华北、华东、东北等解放区,根据各自所在区域的具体情况,分别建立了适合本地实际,较为独立的审计制度。1946年陕甘宁边区颁布了《陕甘宁边区审计暂行规程》,194810月陕甘宁边区政府、陕甘宁晋绥联防军司令部和中国共产党西北中央局联合颁布《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》。山东省政府颁布了《山东省暂时审计规程》,晋冀鲁豫边区政府颁布了《边区级党政民学审计制度》,华北人民政府发布实施了《华北区审计规程》。随着解放战争的深入,各解放区重点审计支出预决算。

革命时期,在毛泽东的领导下,审计工作在开源节流、稳定革命根据地和解放区的财政经济,支持革命战争,防止贪污浪费,保持廉洁奉公的革命本色等方面发挥了积极作用。

三、建国后毛泽东领导的审计实践

建国初期,为了争取国家财政经济状况的根本好转,确保国民经济全面恢复,统一财政收支管理,中央政府要求严格执行预算决算制度、审计会计制度,加强对财政财务收支的监督。中央财政部设立了审计处,六大行政区、大多数省级政府和一些地市及县的财政部门设置了审计机构或配备了审计人员。为了统一全国的审计制度,1950年中央财政部草拟了《中华人民共和国暂行审计条例(草案)》,并印发全国征求意见,但由于学习苏联经验,后来该条例没有正式发布,原有的审计机构也被撤销。此后虽然没有设立独立、专职的审计机构,但审计工作或活动依然存在,如:毛泽东直接领导的以三反等群众运动方式进行的财政财务监督活动,财政等部门结合自身业务进行的财政财务监督活动。

以群众运动方式进行的财政财务监督活动,审计特色最为明显的是毛泽东直接领导的三反运动。

195110月召开的中共中央政治局会议讨论了朝鲜战局的发展趋势与应对目前财政严重困难的对策问题,鉴于1952年将会面临更严重的财政困难,会议决定必须要求各地从11月起开展全面增产节约运动,尤其要提倡节约,严禁浪费。[5]毛泽东随后在1023召开的政协一届三次全体会议上发出了增加生产,厉行节约,以支持中国人民志愿军的公开号召。[6]中共中央并因此成立了中央人民政府节约检查委员会,各中央局及其下属省市党委亦相继成立了各级增产节约委员会、分会和支分会,由此发动了一场全国性的增产节约运动。

就在毛泽东在政协讲话发表几天之后,东北局党员干部会议将增产节约问题与反贪污斗争联系起来,提出了反贪污、反浪费、反官僚主义三反概念。读到东北局的报告后,毛泽东敏锐地注意到,和增产节约的现实需要相比,解决政府部门各级干部贪污腐化的问题,同样是一个相当严重和迫切的任务。而且,增产节约的问题可以和反贪污、反浪费的斗争一并进行,相得益彰。他就东北局的报告做出批示,要求各级党委都要重视这个报告中所述的各项经验,在此次全国规模的增产节约运动中进行坚决的反贪污、反浪费、反官僚主义的斗争。[7]依据毛泽东的意见,《人民日报》1123发表了《向贪污行为作坚决斗争》的社论,公开宣布说:东北地区反贪污蜕化、反官僚主义斗争的经验证明,增产节约运动的最大敌人,是贪污浪费和官僚主义。如果贪污浪费现象不能肃清,不但会断送一些干部的前途,而且会妨碍资金的积累,妨碍新民主主义制度的巩固。因此,全国各地都应该迅速行动起来,展开一个坚决反对贪污的斗争,来彻底消灭一切贪污现象。

1951121,毛泽东在审阅中共中央《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》草案时,特别加了一段话:自从我们占领城市两年至三年以来,严重的贪污案件不断发生,证明一九四九年春季党的二中全会严重地指出资产阶级对党的侵蚀的必然性和为防止及克服此种巨大危险的必要性,是完全正确的。现在是全党动员切实执行这项决议的紧要时机了。再不切实执行这项决议,我们就会犯大错误。现在必须向全党提出警告:一切从事国家工作、党务工作和人民团体工作的党员,利用职权实行贪污和实行浪费,都是严重的犯罪行为。中央人民政府不久将颁布惩治贪污的条例和惩治浪费的条例,各级领导机关必须仿照实行惩治反革命条例那样,大张旗鼓地发动一切工作人员和有关的群众进行学习,号召坦白和检举,并由主要负责同志亲自督促和检查。一切贪污行为必须揭发,按其情节轻重,给以程度不等的处理,从警告、调职、撤职、开除党籍、判处各种徒刑、直至枪决。典型的贪污犯,必须动员群众进行公审,依治治罪。[8]

1951124,北京市委向中央提交了北京市工作人员的贪污现象及今后开展反贪污斗争意见的报告。毛泽东批转有关单位:中央责成你们在接到本指示三星期内,至迟在一个月内,有计划地初步地检查自己单位和所属下一级各单位工作人员的贪污现象,仿照北京市委所订各项办法,发动党内外最广大群众(包括各民主党派及社会民主人士),大张旗鼓地、雷厉风行地检查和惩治贪污人员。中央责成你们大体上仿照北京市委的报告样式,在收到本指示后一个月内,向中央作第一次关于检查和惩治贪污人员的报告。所有中央和军委各部门,均分别向中央和军委作报告。所有中央人民政府各党组、各中央局、各分局、各省委、各市委、各区党委、各地委、各县委,均按级向中央及其上级作报告。县委以上的报告,除发其上级外,均同时直接发中央。[9]

1951125,毛泽东在中央转发贸易部党组关于大张旗鼓地反贪污的报告上批示,明确要求各部门、各单位:遵照中央十二月四日二十时的指示,参照北京市委和中央贸易部党组的分析和办法,迅速订出自己的反贪污计划,并开始着手发动这一斗争。各地党委应统一布置这一斗争,使政府系统(重点在财经部门及总务人员)、军事系统(重点在后勤部门)、党派团体系统都同时动作起来。[10]三反运动就在这样一种背景下发动起来了。

1951128,毛泽东答复福建省委办公厅询问时,表示:应把反贪污、反浪费、反官僚主义的斗争看作如同镇压反革命斗争一样的重要,一样的发动广大群众包括民主党派及社会各界人士去进行,一样的大张旗鼓去进行,一样的首长负责,亲自动手,号召坦白和检举,轻者批评教育,重者撤职,惩办,判处徒刑(劳动改造),直至枪毙一大批最严重的贪污犯,全国可能须要枪毙一万至几万贪污犯才能解决问题 [11]。随着三反运动的开展,毛泽东随时对三反运动作出进一步的指示,提出目标要求。

由于查处老虎的数字来自上级的估算,甚至是相互攀比层层加码的结果,因此也就不可避免地会脱离实际,如把不是老虎打成老虎,把小老虎打成大老虎,甚至出现了的现象。针对这些情况,1952229,毛泽东批转了东北贸易部要事先在积极分子中规定纪律,说明打人与变相打人都是错误的,应严格禁止的经验[12]34,毛泽东又进一步批转肖华关于军委直属部队开展打虎运动的报告,要求各部可以仿行[13]。肖华的报告包括了规定的两条打虎纪律:禁止打、骂、捆等人格侮辱和变相肉刑不得采用疲劳战术车轮战术’”

全国性的三反运动至195234月间先后结束,定案和追赃工作持续时间较长,至67月间多数地方和单位也渐告一段落。三反运动之后,各级党政国家机关工作人员当中的贪污腐败问题明显地较前减少了。

三反运动,从审计角度来看,查处贪污和浪费分别属于违纪违规审计和绩效审计的内容。无论是革命时期,还是建国后,查处贪污和浪费都被作为审计的重点内容加以关注。

财政等部门结合自身工作开展的审计活动以财政部门财政检查机构的活动最具有代表性。

195010月,政务院批准公布了《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》。该办法规定:中央财政部设财政检查司,各大行政区财政部设财政检查处,各省市财政厅局设财政检查处或科,各专署及省属市财政局(科)设财政检查科(股),各县财政局(科)设财政检查员。财政检查机构的职权为:检查财政政策、法令、制度的执行情况;检查政府机关、公营企业、公私合营企业、国家拨助基金设立的合作组织和接受政府补助的人民团体的预算、决算及预算执行、资金运用、经费收支;检查公营企业和公私合营企业完成财政任务及纳税义务情况;办理财政违法行为的检举事项;检查会计工作;检查人民银行、金库、其他国营金融机构、公私合营金融机构、国家保险公司、海关、税务局、粮食局、盐务局和专卖机关执行财政任务情况。

1952年前后,全国财政监察机构陆续建立,各大行政区、省及其以下的各级审计机构相继撤并。195412月,财政部召开了全国财政监察工作会议,对财政监察工作提出了具体要求。之后,为进一步规范财政监察工作,国家及有关部门先后下发了《关于要求尽快建立健全财政监察机构的通知》、《关于加强财政监察工作的若干意见》等文件。五十年代末,财政监察机构被逐步撤销。1962年,根据中共中央和国务院《关于严格控制财政管理的决定》,一些地区的财政监督机构开始恢复,财政监察工作在一定范围内开始正常运转。19667月,财政监察机构自上而下被撤销。

建国后,在毛泽东的领导下,在基本上没有独立、专职审计机构的情况下,采取运动形式的审计方式以及财政等管理部门结合业务开展的财政财务监督,在一定程度上预防和查处了贪污和浪费,也为改革开放后建立独立审计制度提供了经验和教训。

 

党的十八大以来,我国进入了一个新的发展时期,新的领导班子十分重视反腐倡廉,在经济方面全力推进国民经济的转型升级,对此,毛泽东审计方面的思想及推动审计发展的一些做法仍具有重要的现实指导意义。从反腐倡廉的方面看,遵循毛泽东关于审计政治属性及算账的思想,审计通过查处违纪违规,促进党和国家各项方针政策的落实,促进端正党风政风,促进改善党和政府在人民群众心目中的形象;从推进国民经济转型升级的方面看,审计通过查核损失浪费及分析相关因素,提出改进完善的建议,促进国民经济更好更快发展。而要达到上述目标,在审计的制度设计和审计工作的安排上,采取相应的措施,如将审计机构放在更能发挥作用的层面,将审计工作与党的政治活动更加紧密地结合起来,毛泽东在中华苏维埃共和国时期中央审计委员会的设置及建国后三反运动的推动和领导方面,给了我们有益的启示。

主要参考文献:

1.《毛泽东选集》,人民出版社出版,19916月第2

2.《建国以来毛泽东文稿》第一册至第十三册,中央文献出版社第1版,198711月至19981月陆续出版

3.《中国审计史》,中国时代经济出版社,20041月第1

 

                       作者:审计署审计科研所  胡胜校

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  报:署领导。

  送:各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅(局)及科研所,南

      京审计学院,署机关各单位,各特派员办事处,各派出审计局。

  发:本所所领导、各处,存档。                      共印100 

  编辑:宫军                                      签发:崔振龙 



[1] 《毛泽东选集》第一卷第24页,人民出版社,19916月第2

[2]《建国以来毛泽东文稿》第八册第172页,中央文献出版社,19931月第1

[3]《建国以来毛泽东文稿》第八册第187页,中央文献出版社,19931月第1

[4] 《毛泽东选集》第一卷第13页,人民出版社,19916月第2

[5]薄一波《若干重大决策与事件的回顾》(上)第139140页,中共中央党校出版社,1993年第1版,

[6]《建国以来毛泽东文稿》第二册第481483页,中央文献出版社,19931月第1

[7]《建国以来毛泽东文稿》第二册第513页,中央文献出版社,198811月第1版,。

[8]《建国以来毛泽东文稿》第二册第534536页,中央文献出版社,198811月第1

[9]《建国以来毛泽东文稿》第二册第542543页,中央文献出版社,198811月第1

[10]《建国以来毛泽东文稿》第二册第544页,中央文献出版社,198811月第1

[11]《建国以来毛泽东文稿》第二册第548549页,中央文献出版社,198811月第1

[12]《建国以来毛泽东文稿》第三册第277页,中央文献出版社,198911月第1

[13]《建国以来毛泽东文稿》第三册第300301页,中央文献出版社,198911月第1

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