审计研究报告

第15期

推动打好“三大攻坚战”中

审计的不可替代作用研究

内 容 摘 要

为推动打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的“三大攻坚战”提供有力的审计监督保障，是党和国家赋予审计机关的重大任务，是充分发挥审计不可替代作用的重大机遇。与党和国家监督体系中的其他监督形式相比，审计具有权威性、独立性、专业性、综合性、灵敏性等方面的不可替代性。充分发挥这些方面的不可替代性，多年来，审计在推动重大政策措施贯彻落实，揭示和促进防范风险，揭示违纪违法问题线索，跟踪督促审计查出问题的整改，充分发挥约束示范溢出效应等方面发挥了重要作用。在推动打好“三大攻坚战”中，审计应当按照习近平总书记的指示要求，组织审计大项目，打好决战；完成急难险重任务，打好歼灭战；及时提供决策依据，打好闪击战；推动健全长效机制，打好持久战，更好发挥审计在党和国家监督体系中不可替代的重要作用。

推动打好“三大攻坚战”中

审计不可替代作用研究

5月23日，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议发表的重要讲话中指出，审计是党和国家监督体系的重要组成部分。审计机关成立30多年来，在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。特别是党的十八大以来，为促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等作出了重要贡献。[①]当前，为坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的“三大攻坚战”提供有力的审计监督保障，是党和国家赋予审计机关的重大任务，是实现审计全覆盖的重中之重，是充分发挥审计不可替代作用的重大机遇。

一、审计不可替代性的理论分析

与党和国家监督体系中的其他监督形式相比，审计具有以下几个方面不可替代性。

一是权威性。党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，为加强党中央对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，组建中央审计委员会。习近平总书记亲自担任中央审计委员会主任，李克强总理、赵乐际书记担任副主任。[②]以加强党对审计工作的集中统一领导为主线，这次审计管理体制的历史性重大改革极大地增强了审计的权威性。宪法是我国的根本大法，拥有最高的法律效力和法律权威。审计制度在1982年作为国家的一项重要监督制度获得了宪法的确认，中央和地方审计机关获得了宪法地位。宪法第91条和第109条对审计监督的基本原则、体制和基本制度作了原则性规定。审计机关是依照宪法规定设立，代表国家依法独立行使审计监督权的行政机关。党和国家机构改革制度设计和宪法规定决定了审计在党和国家监督体系中具有权威性与不可替代性。

二是独立性。审计机关依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。同时，审计机关不参与各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立进行审计监督的议事协调机构或工作，不参与被审计单位的管理工作。对被审计单位来讲，审计监督是独立的外部监督。审计机关还可以组织多种形式的跨部门审计，更加体现外部监督的独立性特点。审计的独立性还体现在审计人员专业的独立思维。审计独立性是审计不可替代性的必要条件。

三是专业性。审计监督的基本功能是经济监督，具有很强的专业特性，在党和国家监督体系中具有独特性和唯一性。审计对审计事实的判断和认定需要依赖一定的专业知识和特殊的技术方法。审计人员需要具有广博和深厚的专业知识结构和运用能力。在长期的审计实践中，审计机关和人员在各个审计领域中积累了丰富的审计经验，形成了系统的审计专业知识、专业能力、专业素养，受到了各级党委政府的信任。审计的专业性构成了审计不可替代性的能力基础。党和国家机构改革后，相关部门的重大项目稽察、预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计机关后，审计的专业性进一步凸显。

四是综合性。审计具有触角广的优势。审计监督的领域和层次涉及国计民生的各个领域，涉及微观、中观、宏观的各个层次，辐射国家社会经济生活的各个方面，可以为各级党委政府提供全面的、系统的审计意见和建议，并与其它监督形式形成合力，服务党和政府中心工作。

五是灵敏性。审计具有反应快速、灵活机动的优势。审计监督除了按照年初审计计划的安排实施常规的项目外，可以根据党和国家中心工作的安排以及国民经济运行形势变化的需要，随时抽调力量开展应急性质的专项审计，及时向党中央国务院报送相关信息，供党中央国务院及时掌握真实情况。此类专项审计既可以与既有审计项目结合实施，也可以单独实施。

二、审计不可替代性的实践分析

近些年来，全国各级审计机关围绕党和国家中心工作，充分发挥审计多方面的优势和特性，坚持依法审计、改革创新，审计事业取得显著成绩，发挥了不可替代的重要作用。如，2012年至2017年，全国共审计65万多个单位，促进增收节支和挽回损失2.5万亿元，推动健全完善制度2.38万项，移送违纪违法问题线索2.35万件。[③]从实践角度看，审计发挥不可替代作用主要体现在以下几个方面。

（一）推动党中央国务院重大政策措施贯彻落实，发挥审计促进提高经济发展质量的不可替代作用。在政策跟踪审计实施过程中，审计发挥了权威性、独立性、专业性、综合性、灵敏性多个方面的不可替代性，特别是发挥了独立性和灵敏性的优势。发挥独立性体现在审计以独立第三方的角度掌握重大政策措施落实的真实情况和实施效果。发挥灵敏性的特点体现在审计机关可以按季度或按月向党中央国务院上报审计报告，以便党中央国务院及时掌握最新情况。自2014年8月起，审计署组织全国审计机关持续跟踪审计各地方、各部门贯彻落实中央政策措施情况及效果，密切关注供给侧结构性改革、“放管服”推进、营改增实施、重大项目落地、金融服务实体经济等情况，着力推动稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险。全国共促进2.7万多个项目开工、完工或加快进度；促进取消、合并、下放行政审批事项、资质认定、收费等1700多项。积极配合各级政府督查工作，及时提供相关情况，仅2017年国务院第3次大督查通报的16个典型案例中，就有14个是审计提供的线索[④]，充分发挥了审计的不可替代性，得到了党中央国务院、相关地方和部门以及社会各界的广泛好评。以金融审计为例，审计机关开展对国有重点商业银行、政策性金融机构开展跟踪审计，密切关注金融机构推进供给侧结构性改革、服务实体经济等情况，深入揭示突出问题和潜在风险，促进提高金融服务实体经济的质量和水平，推动进一步加强金融监管，重点体现了审计的专业性和独立性。

（二）深入揭示和促进防范风险，发挥审计推动深化改革的不可替代作用。审计机关发挥独立性、综合性等优势，重点关注财政、金融、政府债务、国企国资等领域，及时揭示部分地方政府债务增长较快、一些金融机构违规经营、部分企业投资经营风险管控薄弱等问题，推动有关方面及时完善防范措施，切实维护经济安全。对审计发现的问题，充分发挥专业性优势，深入分析体制机制原因，提出有针对性、可操作、能见效的审计建议，推动从根本上解决。如，2012年至2017年5年间，全国审计机关共报送各类审计报告、专题报告等120多万篇，发布审计结果公告5万多篇；提出防范风险、完善制度、深化改革等方面建议130多万条，被采纳99万多条，推动建立健全规章制度2.38万项。[⑤]审计在揭示和促进防范风险、推动深化改革中的不可替代作用在2017年审计工作报告中的到了充分体现，2017年的审计工作报告更加着眼于从推动健全制度、完善管理、深化改革等方面提出建议。

（三）严肃揭示违纪违法问题线索，发挥审计反腐倡廉的不可替代作用。审计机关重点关注公共资金、国有资产、国有资源，密切关注财政资金分配、重大项目建设、银行贷款和资本运作、国有股权转让、矿产资源交易等重点领域和关键环节，充分发挥审计经济监督的专业性优势，揭示了若干重大问题线索。全国审计机关以经济责任审计为平台，以监督制约权力、促进领导干部依法主动有效作为为目标，促进了各级领导干部更加规范地履行经济责任。近些年，审计机关组织开展领导干部自然资源资产离任审计，一方面着力推动领导干部牢固树立绿水青山就是金山银山的意识，促进生态文明建设，另一方面揭示自然资源利用和环境保护领域的重大违纪违法问题线索，体现了审计独立性和灵敏性的特点。民生审计方面，组织开展了“三农”、扶贫、教育、医疗、社保、保障性安居工程等民生资金和项目审计，持续开展扶贫政策落实跟踪审计，连续5年组织开展全国保障性安居工程审计，既揭示重大违纪违法线索，又反映人民群众痛恨的各种形式的微腐败线索，切实维护人民群众利益，重点体现了审计综合性和灵敏性的特点。

（四）跟踪督促审计查出问题的整改，发挥审计推动解决问题的不可替代作用。审计的价值不仅在于揭示问题，更在于推动解决问题。着力推动解决问题充分体现了审计权威性特点，即审计监督利用宪法和法律赋予的权威性，并积极作为，严肃、认真、刚性地推动被审计单位整改提高。党的十八大以来，按照党中央国务院部署要求，审计机关加大对审计查出问题整改的跟踪督促力度，推动审计整改进一步提高。自2015年起，全国人大常委会听取并审议审计查出问题整改情况的报告。各地建立健全了整改情况报告制度，通过审计整改跟踪督促，有关地方、部门和单位通过制定完善规章制度，处理处分相关责任人，上缴国库、补征税款、收回贷款和结转结余等方式有力地加快了整改问题的进度。如财政审计方面，审计机关深化预算执行和决算草案审计，持续加大对财政存量、转移支付、专项资金、“三公”经费，以及中央八项规定精神、国务院“约法三章”要求落实情况的审计力度，推动盘活沉淀资金、统筹整合专项资金，促进提高财政资金使用绩效。又如国企国资审计方面，审计机关积极推进境内境外审计一体化，重点关注企业经营业绩、法人治理、重大决策、深化改革、提质增效和风险管控等情况，推动国有资本做强做优做大和国有资产保值增值。2016年以来连续开展涉企收费专项审计，摸清情况、提出建议、促进清理规范。

（五）充分发挥溢出效应，发挥审计约束示范的不可替代作用。对未被审计的单位来讲，审计的溢出效应一般体现在两个方面：约束效应和示范效应。审计报告、审计决定等审计文书具有一定的“判例”性质，相关单位从媒体或“口口相传”了解到与本单位类似的“判例”后，为了规避风险，会主动进行相应的调整和自我约束，形成国家审计约束效应。比如，十八大以后，审计署连续对“三公经费”的使用情况进行审计，审计结果由审计署代表国务院向全国人大常委会报告后，经媒体广泛宣传，在全社会形成了很强的约束效应，起到了良好的效果。近几年，审计查出涉及“三公经费”的违规问题和金额已经大幅度下降。另一方面，未接受审计的单位依据审计反映的好的经验、好的做法等正面的“审计判例”，及时调整和规范相关行为和制度，形成国家审计对未接受审计单位的示范效应。如在国家重大政策措施落实情况跟踪审计中，审计机关及时反映了一些地方结合本地区经济社会发展特点贯彻落实政策措施典型案例。其中一些典型案例经媒体广泛传播后，起到了较好的示范效应。

三、充分发挥审计不可替代作用，为“三大攻坚战”提供更加有力监督保障

未来三年，按照习近平总书记的要求，审计机关围绕打好“三大攻坚战”发挥不可替代的监督保障作用，可以在以下几个方面打好决战、歼灭战、闪击战和持久战，不断提高审计工作质量和效率，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

一是组织审计大项目，打好决战。针对围绕打好“三大攻坚战”涉及全国的重要领域，特别是数据化程度、标准化程度较高，地域差别相对较小的重要领域，由中央审计委员会办公室、审计署统一全国各级审计机关适时开展大项目审计，打好决战。如政府性债务审计，中央审计委员会办公室、审计署可以组织全国审计机关对财政、金融、国企国资、政府融资平台等领域开展统一的政府性债务审计。及时揭示部分地方政府债务增长较快、一些金融机构违规经营、部分企业投资经营风险管控薄弱等问题，推动有关方面及时完善防范措施，切实维护经济安全。并对审计发现的问题，深入分析体制机制原因，提出有针对性、可操作、能见效的审计建议，推动从根本上解决。

二是完成急难险重任务，打好歼灭战。围绕打好“三大攻坚战”，以问题导向，坚持“善于发现问题、敢于揭示问题”，重点发现和揭示阻碍打好“三大攻坚战”相关政策措施贯彻落实的突出问题，及时反映各地区、各部门在落实“三大攻坚战”相关政策措施过程中遇到的制度障碍、政策瓶颈和出现的新情况、新问题，打好歼灭战。如在坚决打赢脱贫攻坚战中，开展扶贫审计，持续深入开展扶贫资金专项审计和政策跟踪审计，持续揭露扶贫资金被挪用滥用、贪污侵占等问题，揭露作风不实、搞形式主义、弄虚作假甚至失职渎职等问题，推动追责问责，保证扶贫资金的安全。在2020年前后，开展专项审计，对全国各地“到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽”的攻坚战目标实现情况进行审计，确保“脱真贫、真脱贫”，确保脱贫目标的实现经得起历史考验。

三是及时提供决策依据，打好闪击战。全国审计机关和审计人员围绕“三大攻坚战”工作重心，以项目、资金、政策落实、风险防范等为突破口，对各地区各部门落实打好“三大攻坚战”的情况快速开展专项审计，摸清真实情况，及时向党中央国务院报实情、讲实话、提供权威数据。同时，围绕影响打好“三大攻坚战”的普遍性和根本性问题，加强综合分析，及时向党中央国务院报送综合分析报告，为党中央国务院决策提供重要参考。如，在金融审计中，审计机关根据党中央国务院的短期和临时需求，对信贷、债市、股市、汇市等领域运行情况进行专项审计，在维护金融市场稳定、防范金融风险中继续发挥重要作用。

四是推动健全长效机制，打好持久战。围绕打好“三大攻坚战”，审计机关发现、揭示历史遗留问题和体制机制问题后，着力推动解决问题，加大审计查出问题整改的跟踪督促力度，推动整改和追责问责，打好持久战。如，贯彻落实2017年9月中办国办印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，不断创新审计方式方法，久久为功，促进加快生态文明建设，推动实现经济发展和环境保护双赢。

作者：审计署审计科研所  杜相乾

编辑：卢益群              审核：陈基湘             签发：姜江华